隨著數字經濟興起、去中心化金融技術湧現,傳統以美元為主導的國際貨幣體系面臨諸多挑戰,負面溢出效應愈發突出。在此背景下,全球主要國家央行加大CBDC(中央銀行數字貨幣)的研發和測試。而CBDC的跨境使用對各國金融監管和治理提出更高要求,監管環境、共識規則、安全及穩定性等問題亟待解決。
未來數年內,全球CBDC研發進展將加快,全球央行將圍繞CBDC國際協調監管的法律規範、國際規則等展開協調,預計將會有越來越多的中央銀行、商業銀行、科技公司等各類機構廣泛參與CBDC研發、測試、場景開發、技術更新等多元化領域,而且CBDC除在國內支付應用試點外,國際支付、跨境支付也將有較大突破。

圖:截至2022年底,全球有超過110個國家推出CBDC計劃。資料圖片
當前全球CBDC發展趨勢主要有兩個特點:
一是,CBDC研發將進入新階段,國際競爭可能加劇。統計顯示,截至2022年底,全球有超過110個國家推出CBDC計劃,其中12個國家已經推出CBDC,17個國家處於試驗階段。筆者預計,數字美元和數字歐元的研發測試及監管規則的製定將進一步加快,但鑑於美元和歐元的競爭關係,未來二者的數字貨幣也可能存在相互競爭,歐洲或早一步製定CBDC監管立法。
二是,CBDC跨境支付應用試驗加快,國際監管體係有待完善。筆者預計,CBDC的跨國合作將會加快,並出現“陣營化”現象。從目前趨勢來看,亞太地區CBDC的多邊合作更加緊密,跨境支付測試效果較好。全球央行CBDC的開發採用不同的技術標準,如果缺乏廣泛的合作和討論,將可能致使全球CBDC生態系統面臨碎片化的風險。加強CBDC研發合作有助於促進國際監管。
構建風險評估機制
目前全球CBDC監管主要面臨三大風險挑戰:
其一,傳統國際貨幣體係將加快變革,但應減少變革帶來的負面衝擊。以能源國和商品國為代表,率先在能源領域推動“去美元化”,增加非美元貨幣結算,減少美元結算份額。同時,以歐盟、俄羅斯及拉美國家為代表,越來越多的國家推出更加獨立的金融信息傳遞系統。目前國際支付清算機構和央行部門加強了合作研究,共同協調推進CBDC的全球設計和研發工作,預計這一進程將加快,並在不久後取得實質性進展。屆時,CBDC框架融入到國際貨幣體係將極大改變全球貨幣運行模式和金融生態,影響力不僅在支付結算等領域,也存在通過進一步向貨幣政策和金融市場傳導的可能性。基於此,全球央行需要加強評估CBDC對貨幣政策、金融穩定性等可能帶來的影響,同時應權衡策略,以減少CBDC對國際貨幣體繫帶來的負面衝擊。
其二,全球CBDC治理將面臨新的挑戰,亟待進一步加強CBDC監管協調。目前包括美聯儲、歐洲央行、日本央行等在內的全球主要央行對本國CBDC的研發尚未制定詳細計劃表,即便是歐盟和歐洲央行,仍對數字歐元的推出持有謹慎看法,主要難點在於CBDC的應用安全、數據隱私等一系列監管規則的製定。如果在不考慮國際層面的情況下創建本國CBDC,可能會出現不同的標準和各種不同的CBDC模型,給國際金融體系的可操作性帶來重大問題。筆者預計,未來數年內將可能誕生CBDC國際標準規範文本,但未來如何達成CBDC技術與監管共識,且以何種方式融入到國際支付、資產交易以及儲備貨幣等新的領域還存在許多障礙。
其三,CBDC发展或面临诸多安全风险,迫切需要构建风险评估机制。由于外部形势的急剧变化导致全球央行对CBDC的认识更新,CBDC不只作为技术创新层面的货币形态,其功能将进一步丰富。目前,各界对CBDC的风险问题主要体现在三个层面:1)网络系统安全风险。CBDC和纸质货币存在较大,与其他网络支付载体也有着本质区别,CBDC发行和流通将高度依赖严密的网络系统。未来CBDC嵌入跨境支付网络后将面临更加复杂的国际网络环境,潜在网络系统安全风险将可能上升。2)隐私洩露风险。从BIS(国际结算银行)和全球主要央行CBDC国内调查来看,隐私保护是公众最为关注的议题。3)公共基础设施安全。以美元为主导的国际货币体系高度依赖国际资金清算系统(即SWIFT),这一系统属于国际公共产品,通常具有中立性原则。但过去数年,SWIFT频繁被欧美发达国家作为金融制裁工具被滥用,中立性和独立性遭到重挫,引发各界对国际公共基础设施安全的质疑。
探索跨境協調方式
笔者预计,接下来国际货币体系的调整将会加快,而在过渡到新的国际货币体系的漫长过程中,全球主要非美元货币的表现将会加速未来“布雷顿森林体系3.0”的形成,货币国际化有可能衍生出新的模式,而CBDC将在其中扮演重要角色。1971年美元与黄金脱鈎以来,基于大宗商品的货币时代终结,人类走向信用货币(Zoltan,2022)。如果CBDC得以全球推广应用,将从技术层面完全绕开SWIFT等现有的国际支付结算系统。总而言之,未来随着地缘政治危机加剧、大国博弈全面展开,国际货币体系将可能遭遇许多不确定性冲击,将可能推动全球CBDC的发展进程进一步加快,以BIS、IMF(国际货币基金组织)等为主导的国际机构将推动更多全球央行参与CBDC跨境技术平台建设,共同探索制定监管规则问题。
從國際機構和歐美央行的動向來看,CBDC國際監管議題日益受到重視,主要有兩方面原因:一是由於全球CBDC研發加快,未來或出現更多國際競爭,對未來國際貨幣體系變革等產生更大的影響;二是新興國家對CBDC研發和應用表現出更加濃厚的興趣,區域內CBDC跨境支付的測試項目處於起步階段,未來將會發揮更大作用。作為維繫傳統國際貨幣體系的重要機制,發達國家在BIS、FSB(金融穩定委員會)、IMF及SWIFT等權威國際機構擁有較強的話語權,未來將可能引領CBDC國際監管議程,提出CBDC的國際規則。FSB具體負責的G20跨境支付的路線圖就是明證,新興國家應給予高度重視。
探索CBDC監管協調的可靠路徑顯得更加重要。未來需要著重考慮三個方面問題:1)將CBDC全球化應用發展納入國際監管網絡。IMF、WB、BIS及巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)等應加強與全球央行的監管溝通,考慮制定具有可操作性、可兼容性的CBDC國際標準。2)建立完善CBDC國際金融基礎設施建設。構建基於CBDC的國際金融基礎設施需要國際機構、各國中央銀行以及商業銀行、企業等共同協作,繼續推進已有的跨境支付計劃和CBDC平台建設,與現行國際支付系統互聯互通。3)建立基於國際金融監管規範的隱私保護機制。這種隱私保護機制除了受到法律保護外,還應融入到CBDC技術設計、安全網絡環境、反洗錢和恐怖融資等領域。
筆者預計隨著全球CBDC進程加快而上升到協調或磋商階段,歐美央行寄望於增強CBDC戰略主動性,國際機構則傾向於將CBDC納入現有的國際貨幣體系,維護既得利益。下一步中國方面應加強CBDC國際協調,通過多邊機制發起或提出區域性或CBDC國際監管倡議及共識原則,爭取更多話語權。建議從三方面著手:1)緊跟G20跨境支付路線圖,保持先發競爭優勢,廣泛參與區域或國際CBDC跨境項目,積累技術和管理經驗;2)制定完善數字人民幣路線圖,緊跟人民幣國際化戰略,加快推進金融市場、服務貿易等領域高水平制度型開放,為CBDC發展創造便利化環境;3)深化與BIS、IMF等國際機構合作,在CBDC國際監管等方面提供更多中國方案。