今天在這裡我們討論一下從最近加密行業的動盪中學到了什麼，以及監督和監管在幫助銀行管理與該行業的互動方面和支持它的創新技術方面應該發揮什麼作用。儘管最近發生了一些事件，但我們並沒有忽視這些技術可能對我們的金融系統產生潛在的變革影響。同時，我們需要小心，以免監管鎖定現任者的權力或扼殺創新。但是，也只有在適當護欄到位的情況下，才能實現創新的好處。我將談一談我們是如何努力讓我們監管的銀行清楚地了解我們所學到的知識和我們的監管期望。最後，我將分享一些關於穩定幣的想法。
其實，要找到足以論證加密必要性的證據並不難，首先可以先從我個人最近的經歷開始講起。上個月，我訪問了密西西比河三角洲，談論金融包容性和社區發展，我花了一上午的時間與一群大學生進行交談，當我詢問發現遇到的大多數學生都擁有一些加密資產時，讓我感到了震驚，因為根據我作為教授的經驗，大多數的學生通常手頭都是比較拮据的。不過，令我不覺得意外的是，許多擁有加密資產的人也都表示自己虧了錢。
這一點就提醒了我，加密資產並不單是由資金充裕並用於投機的人獨有的。大約五分之一的美國人表示他們已經擁有某種形式的加密貨幣。而且，在過去一年裡，加密貨幣領域出現的問題已經影響了很大一部分公眾。
當我思考如何處理加密資產、其背後的技術以及加密行業與傳統金融體系之間的相互作用時，我發現將最近的創新置於歷史背景下是有幫助的。金融市場長期以來的創新引起了關於監管的適當作用問題。特別值得關注的是，監管框架如何既能鼓勵創新，又能支持金融機構的安全穩健和更廣泛的金融穩定。同樣重要的是，還需要保護公眾免受欺詐和其他濫用行為的侵害和影響。
這裡的挑戰始於時間上的不匹配。創新通常來得很快，但消費者需要時間才能意識到他們在新的金融產品上既可能賺錢也可能虧錢。市場參與者可能也需要時間來了解隨之而來的風險並想出管理這些風險的方法。同樣，監管涉及一個審議過程，因為它需要平衡過度監管可能會扼殺創新的風險與監管不足可能會給家庭和金融系統造成重大損害的風險。
早在加密貨幣成為監管和公共政策的問題之前，我就在努力思考如何在全球金融危機的背景下思考創新的周期。新產品一開始往往發展緩慢，而市場參與者不確定其價值或風險，但興奮和熱情會導致其快速增長，新產品也就因此湧入了市場。如果這時的參與者沒有經過市場壓力的考驗，就可能會過早地認為他們知道新產品是如何運作的，且認為新產品看起來既安全又有利可圖，當這種對風險的認知理解與實際的潛在風險變得明顯不匹配時，創新周期就會轉向。
當我正在談論金融危機的前因後果的時候，新型金融產品已經與銀行和更廣泛的金融體系交織在一起，以至於創新周期的轉變對房主、工人、企業和我們的經濟造成了毀滅性的打擊。如今，雖然加密資產行業還處於起步階段且不那麼普遍，但關於新金融產品將如何影響公眾、經濟和金融穩定的問題是相似的。
創新技術的潛在好處
在討論我們如何在監督和監管的方法中應對加密領域的發展之前，我想先了解加密資產底層技術的潛在公共利益。人們經常說，這些技術將有廣泛的有益應用，且會超越加密資產本身。
眾所周知，支付系統對美國人的日常生活至關重要。支付系統具有高度的彈性，但同時它也是緩慢且昂貴的，尤其在跨境支付方面，情況更是如此。而加密資產的技術，例如實現可編程性的技術，可以為支付系統帶來新的功能或效率。
支持者聲稱，分佈式賬本技術、加密和驗證交易的新方法可用於促進更快的對賬、清算和結算，並降低各種傳統資產交易的成本。例如，通過將證券和現金市場聯繫起來。雖然這在我們當前的金融基礎設施下是難以實現的方式，但這種技術的使用可以帶來潛在的運營效率和成本降低。目前，美聯儲已投入大量的資源來探索和了解這些技術與其潛在的好處，以及與這些創新相關的風險。
“加密貨幣冬天”的一些教訓
與這些技術的潛在好處形成鮮明對比的是，許多人對加密資產的希望和熱情都遭遇了失望，甚至是毀滅性的損失。羅伯特席勒（Robert Shiller）描述了比特幣如何成為一個典型的具有傳染性經濟敘事的例子。比特幣價值主張的故事利用了人們對政府控制的恐懼，並承諾通過卓越的技術，一種新產品就可以產生難以計數的財富。但是，當涉及到某些加密資產時，其中一些資產除了其所有者的信仰之外，並沒有其實際的內在價值。經驗表明，加密資產可能會面臨與傳統資產相同的基本流動性和信用風險，並可能與其他傳統風險高度相關。
雖然加密資產的供應商向客戶表示，他們通過底層技術的去中心化性質得到了保護，但客戶往往會面臨更大的風險，因為這些供應商經常想方設法在強大的監督和監管系統之外運作。在缺乏監管的情況下，客戶無法獲得評估和降低風險所需的信息。而且投資者沒有他們幾十年來一直依賴的結構性保護。因此，許多人成為典型的欺詐和濫用案件的受害者，其中一些被恰當地歸類為披著高科技外衣的“龐氏騙局”。此外，雖然加密資產被大肆宣傳為“去中心化”，但已經出現了新的、相當中心化的中介機構，它們不受或不遵守適當的監管和監督，從而對消費者造成了長期的傷害。更為複雜的是，這些實體往往會尋找金融活動法律和監管框架鬆散或欠發達的司法管轄區。其實由於缺乏統一的母國監管以及與東道國監管機構的協調，銀行監管機構在很早以前就已經制止了這種濫用行為。雖然這種跨司法管轄區的監管套利並不新鮮，但這些活動的數字性質為將此類實體的業務範圍擴大到全球客戶提供了更大的機會。
例如，据报道，FTX 加密资产交易平台的显著崩溃已经使一百万人的资产化为乌有，使他们损失了数十亿美元。而且，自去年夏天以来，我们看到一个接一个的加密中介机构倒闭。随着这些案件在破产法庭上审理，我们看到了滥用客户资金、虚假陈述、混淆存款保险的可用性以及潜在欺诈的迹象。
加密貨幣還涉及許多非法融資案件。由於作為交易方的匿名參與者、轉帳的便利和快捷以及交易的普遍不可撤銷性，加密資產構成了重大的洗錢和恐怖主義融資風險，這些都使加密資產在洗錢和恐怖主義融資方面具有吸引力。事實上，執法機構包括金融犯罪執法網絡、外國資產控制辦公室和司法部，已經對從事加密資產交易的實體或個人採取了許多公開執法行動。
但這種行為會對投資者和消費者以及我們的金融體系造成重大損害。聯邦銀行監管機構，包括聯邦儲備委員會，有法定責任確保我們監管的實體活動以安全和穩健的方式進行，並遵守所有適用法律。雖然到目前為止，加密領域的事件對美聯儲監管銀行的影響總體上是有限的，但最近的經驗表明，加密貨幣可能會給這些銀行帶來風險。作為回應，我們已經與其他聯邦銀行監管機構合作，就什麼是允許的、安全的、符合反洗錢和反恐怖主義融資法律以及消費者和投資者保護的規定提供明確的指導。目前，我們已經制定了對銀行參與新產品類型和活動的監管期望。如上所述，當與國際同行相互合作時，能盡量減少跨司法管轄區監管套利的可能性。
美聯儲監管銀行參與加密貨幣的方法
美聯儲金融監管的一項首要原則是，無論活動發生在何處、如何發生或用於描述活動的術語如何，基本相同的活動都應受到相同的監管。我們在美國有一個稍微複雜的金融服務監管框架，有幾個監管機構負責監督金融服務活動。但我們知道，對於有興趣使用新技術提供金融服務的實體來說，參與公平的競爭環境是多麼重要。這就是為什麼我們與其他銀行監管機構進行密切合作且制定一致的方法。我們的總體立場是，在目前的發展階段，銀行應該採取小心謹慎的態度參與加密資產相關的活動和整個加密行業。
近期美聯儲行動概述
幾十年來，聯邦銀行監管機構已經闡明了對管理、監督和控制安全穩健風險的監管期望。這些期望通常是基於原則的，這意味著它們可以適用於廣泛的情況。鑑於對加密資產活動的興趣日益濃厚，我們努力提供清晰透明的指導。去年8 月，我們發布了一份針對從事或尋求從事加密貨幣相關活動的銀行的監管指導信。在信中，我們提醒企業，在考慮從事加密貨幣相關活動時，首先要確定這些活動是法律允許的，並且有足夠的控制措施來確保這些活動能夠以安全穩健的方式進行，並遵守所有適用法律。我們的信還讓銀行知道，如果他們打算從事與加密資產相關的活動，他們應該通知美聯儲，並進行強有力的監管對話。這封信指出，“受美聯儲監管的銀行組織應具備適當的系統和控制措施，以便在開始此類活動之前以安全可靠的方式開展與加密資產相關的活動。”
在接下來的幾個月裡，加密世界發生了很多事情，包括前面討論的動盪。1 月3 日，在了解這些情況後，董事會和其他銀行監管機構發布了另一份聲明，建議銀行關注幾個關鍵風險的清單。該清單的範圍包括從加密貨幣參與者的欺詐風險到洗錢和恐怖主義融資到穩定幣運行的風險。
1 月下旬，委員會發布了一項政策聲明，向我們監管的銀行明確表示，無論銀行的存款保險狀況如何，委員會將對包括加密資產相關活動在內的活動採用相同的許可標準。該聲明明確表示，我們認為銀行在其資產負債表上直接擁有加密資產是不安全和不可靠的。此外，我們監管的銀行如果想發行穩定幣或美元代幣，就必須證明他們有適當的控制措施，能夠以安全穩健的方式進行發行，而且在發行之前，他們需要獲得美聯儲監管人員的無異議通知。
2 月23 日，我們通過與其他銀行監管機構聯合發布的另一份聲明，進一步明確了監管預期。該聲明向我們的受監管機構強調，他們需要了解到與某些加密行業相關的存款的流動性風險。我們一直希望銀行能夠評估和管理其資金來源的流動性風險。正如聲明中明確指出的那樣，在過去幾個月中也很明顯，加密行業的儲戶擁有的資產可能會受到該行業波動的影響。這種波動會導致不可預測的、快速的、相關的存款流入和提取，因此，他們存款的流動性風險當然需要額外的關注。對於那些資產負債表上有很大一部分來自於此類存款的銀行而言，流動性問題尤為嚴重。
同樣，我們採取這些步驟來明確表示，我們對我們監督的所有機構和尋求從事新活動的機構抱有相同的期望。其實這些期望並不新鮮，我們希望受監管的實體確保他們以安全穩健的方式開展活動，並遵守所有相關法律，包括反洗錢法。這些公開聲明是透明的，並為每個人提供相同的信息，包括可能沒有大型分析師團隊評估行業發展的小銀行、擁有更多資源的大銀行，當然也包括公眾。我們計劃在繼續研究和審查該行業的活動時，繼續發布此類指導意見。
除了不斷與公眾分享我們所學到的知識外，我們還加強了對這些活動的監督。我們正在創建一個專業的專家團隊，幫助我們從新的發展中學習，並確保我們在這個行業的創新方面處於領先地位。
與穩定幣相關的特殊風險
我想通過談論穩定幣來結束今天的討論。正如鮑威爾主席（Chair Powell）所說，穩定幣是一種私人貨幣，而美國私人貨幣有一段漫長而混亂的歷史，這就表明其需要強有力的監管和監督。任何發行以美元計價的貨幣和動用美聯儲的信任都需要接受聯邦審慎監管。
穩定幣發行人尋求擁有，但沒有與聯邦保險銀行存款相同的特徵。穩定幣發行人表示，他們的負債可以按面值按需贖回，即一美元兌一美元。然而，事實上，支持負債的資產價值可能會產生波動。即使支持債權的資產質量很高，也不一定能立即變現，操作風險相當高。正如我們經常看到的那樣，儲戶有時會立即想要或需要他們的錢，尤其是在壓力大的時候。這種價值和流動性的不匹配是典型的銀行擠兌的根源。發行人不受美聯儲的監管，缺乏資本和流動性作為支撐。相比之下，我們監管的銀行通過一系列強有力的監管要求，都得到了很好的保護，免受銀行擠兌的影響。
我們可以想像一下，如果不受適當監督和監管的穩定幣被作為一種廣泛採用的支付方式，會產生什麼樣的後果。由於網絡效應，穩定幣具有快速擴展的潛力，而這對類似於存款的資產可能會造成巨大的損失，不僅是對金融機構如此，對那些依賴穩定幣的人也是如此。如果它被廣泛採用，我們必須從過去的經驗中吸取教訓，以確保我們不會有新形式的不受監管的私人貨幣出現典型的運行風險，以及對家庭、企業和更廣泛經濟的相關溢出和系統性影響。
結論
最後回到發言的中心點，即需要平衡創新和保障措施。我們的目標是創建護欄，同時為創新留出空間，使消費者和金融系統更廣泛地受益。目前，我們正在與其他銀行監管機構合作，考慮是否以及如何以符合銀行安全和穩健的方式開展某些加密資產活動。我們還致力於在一系列與加密相關的活動中進一步闡明我們對風險的看法和有效的風險管理實踐。我們將繼續向銀行業和公眾公開我們的期望。我們還將與其他機構合作調整我們的方法，以確保相同的風險能得到相同的處理。在我們繼續努力的同時，我們將通過建立對可持續、安全和透明的市場必不可少的護欄來支持創新。
